随着全球海洋问题的日益多元化、复杂化，海洋治理成为国际社会面临的一项重要课题。年《联合国海洋法公约》的生效，体现了国际社会共同治理海洋的努力。然而，海洋问题并没有得到有效地解决，气候变化、非法捕鱼、海洋生物多样性遭到破坏等问题依然突出。作者认为，对于海洋治理而言，仅仅依靠全球层面上的治理显然不够。由于地理原因，全球各个地区的海洋特性不同，面临的问题各异，因此，在全球海洋治理的进程中，区域海洋治理扮演着重要的推动角色。作者结合南太平洋地区的海洋治理实践，谈及地区治理在海洋问题的优势与弊端，进而提出多层次结合，共同治理全球海洋建议。
愈来愈受重视的区域海洋治理
国际社会对区域海洋治理的重视由来已久。20世纪70年代早期，联合国环境规划署（UNEP）治理委员会采取了解决海洋污染的区域合作路径。年，UNEP《区域海洋计划》(RSP)获得通过。RSP是UNEP在过去40年中最突出的成就之一。RSP在世界范围内划分了18个海洋和沿岸地区，致力于通过“共享海洋”的路径，解决全球海洋和沿岸地区日趋恶化的环境问题。具体而言，“共享海洋”路径即相邻国家采取广泛、具体的行动，保护共同的海洋环境。目前，超过个国家加入了18个地区各自的《区域海洋公约和行动计划》。所有《区域海洋公约和行动计划》体现了相似的治理路径，但各自的政府和机构一直在调整，以应对具体的挑战。40多年来，《区域海洋公约和行动计划》成为区域层面上保护海洋环境的法律框架。
学术界也已经意识到了区域海洋治理的效能，并倡议将其作为海洋治理的一项原则。有专家认为，区域海洋治理比全球海洋治理更为有效、更为合适。由于不同的政治体系和不同的情形影响着不同的海域，世界不应该只拥有一个单独的海洋治理实体。
南太平洋地区海洋治理实践
就区域海洋治理而言，南太平洋地区在全球海洋治理中扮演着重要的角色。
南太平洋地区的区域主义始于年太平洋岛国论坛通过的《太平洋计划》。该计划致力于支持太平洋岛国集体行动，紧密合作，被视为加强太平洋岛国合作与整合的区域战略。年，太平洋岛国论坛峰会和联合国海洋大会系统论述了“蓝色太平洋”理念，其重点主要有执行《巴黎协定》、有效治理和保护海洋、实现可持续发展目标、维护和平与稳定等。基于太平洋岛国共有的“海洋身份”，对海洋地理、海洋资源的客观认知，“蓝色太平洋”致力于重新把握太平洋“管家”身份的集体潜力。自此，“蓝色太平洋”不仅成为太平洋岛国的集体符号，而且成为南太平洋地区区域主义的核心。
“蓝色太平洋”自提出以后，它已经成为南太平洋地区整体发展的驱动力。年7月，太平洋地区的高级贸易官员在萨摩亚首都阿皮亚召开了区域会议，讨论了太平洋地区的经济活动、政策协调，以及加强区域贸易一体化等问题。太平洋岛国论坛秘书长泰勒指出：“‘蓝色太平洋’构想为此次讨论提供了思路和框架。当人们开始将太平洋地区视为一个大型的、有价值的蓝色大陆时，也就意味着太平洋地区的巨大潜力被发掘出来了。”在区域会议的前一天，太平洋岛国论坛贸易官员会议召开，来自18个论坛成员国的代表出席了会议。会上根据太平洋区域主义框架和“蓝色太平洋”地区构想，就太平洋岛国深化内部贸易和经济一体化所需采取的集体行动交换了意见，并监控行动实施进度。
除了“蓝色太平洋”的新区域主义，完善的区域规范是南太平洋地区海洋治理的又一重要层面。《太平洋岛屿区域海洋政策及针对联合战略行动的框架》是该地区海洋治理的总体框架。
此外，南太平洋地区还拥有针对某一海洋领域的区域治理规范。比如，太平洋岛国严重依赖海洋和沿岸的渔业资源，沿岸渔业是传统食物的重要来源以及手工社区的主要收入来源。由于太平洋岛国自身能力有限，区域主要鱼群具有迁移性的特点，区域合作至关重要。年，《特定太平洋岛国政府与美国政府之间的渔业协定》生效，这是美国与太平洋岛国签订的关于金枪鱼的协定。年，双方同意将该协定延长18个月。年，双方又延长了该协定的有效期。20世纪90年代，南太平洋地区在渔业资源保护领域最严重的问题是漂网捕鱼，年《禁止在南太平洋漂网捕鱼公约》出台。《瓦卡协议》是波利尼西亚地区岛国之间关于渔业可持续发展的合作协议，目的是在渔业资源领域实现共同目标、共享信息、推进合作。年，第38届太平洋岛国论坛会议通过了《太平洋渔业资源的瓦瓦乌宣言》。此外，环境保护领域的区域规范比较多，包括《南太平洋无核区条约》《韦盖尼公约》《阿皮亚公约》《努美阿公约》等。
海洋治理区域路径的优势
第一，对海洋可持续性的推动。年，在德国联邦经济合作与发展部的财政资助下，可持续发展和国际关系研究所的格伦·怀特、朱利安·罗切特等人联合完成了题为《区域海洋治理在执行可持续发展目标14中的角色》的政策报告。报告探讨了区域路径对海洋可持续的推动作用，“区域内国家间合作与协调，在实现海洋可持续性方面扮演了关键的角色……。年2月，联合国大会通过了第A/71/号决议。该决议指出，各国区域渔业管理组织、各项区域海洋公约和行动计划、科学组织、学术界和民间力量加强合作，共同开展研究，力求了解海洋酸化和气候变化的影响和风险。”
第二，有助于体现区域内聚力。太平洋岛国在重视和解决海洋环境问题上，体现了严谨的态度。采取这些举措的背后驱动力，则是意识到了保护海洋环境和海洋资源的重要性。
与联合国、G20、金砖国家等组织相比，区域组织更多体现了区域国家合作的价值信念、自愿选择和进一步深入合作的预期设想。区域组织成员对组织的认同与服从强于对其他国际组织。虽然一些区域组织成员之间还存在历史纠纷，但仍具有更强、更多的认同。受区域主义、区域一体化的推动，区域海洋治理可以超越该地区尚未解决的冲突。
以南太平洋地区为例，太平洋岛国海洋划界问题虽仍未妥善解决，但这并未影响区域海洋治理的合作。相反，南太平洋区域组织努力制定各种关于海洋划界的规范。南太平洋地区大约有48个重叠或共享的专属经济区。由此，谈判对于解决海上区域之间的外边界至关重要。在这48个共享的专属经济区中，太平洋岛国领导人成功谈判和签订了34份海洋条约。南太平洋委员会及其合作伙伴将与太平洋岛国一道完成其余14个共享的海洋边界谈判。区域海洋争端一方面成为区域国家之间冲突的根源或诱因，但另一方面也可以成为海洋治理的重要议题，更好地推动区域海洋机制的建设。
第三，有助于发挥区域内土著民在海洋治理方面的积极作用。生活在沿海或岛屿上的居民以海洋为生，他们意识到了海洋生物会枯竭，在精神价值、图腾以及宗教方面体现了与他们所处环境和谐的欲求。这种与海洋亲属关系的观点明显不同于视海洋为海上通道、利用资源或食物来源的观点。
土著民的切身利益是区域海洋治理的重要前提。国际社会亦将从土著民利用资源的路径中受益，这种路径不是掠夺性的，而是承认自然环境中所有要素之间的亲属关系。
海洋治理区域路径的弊端
海洋治理区域路径虽然存在几十年，但其弊端仍然很明显。
第一，大部分海洋污染范围是全球性的，包括来自普遍存在的多氯联苯的污染、其他氯代烃类及重金属的污染。区域层面的举措并不能有效应对这些全球挑战。海洋污染全球治理体系的理论原理是海洋自由。如果公海对所有国家开放，应控制由任何一个国家引起的海洋污染的威胁，否则就意味着损害全球共同体中其他成员国的利益。总体而言，保护海洋环境应由一个全球性的机构来调节。这个全球性的机构不但设定标准，而且要执行保护共同海洋环境的举措。基于这个观点，区域治理并不契合海洋法的基本原则。
第二，由于海洋污染是全球性的，建立统一的标准和执行规范需要全球协调。没有全球层面的协调，区域层面的治理标准将会缺乏持续性。很大程度上说，不同地区的问题相互关联，解决方案也必须相互关联。事实上，当下的世界秩序框架并不能解决这一问题，尽管以《联合国海洋法公约》为标志取得了很大的进步。世界共同体需要建立一个新的法律秩序，从整体上治理海洋。这样的新法律秩序必须维护所有海洋使用者的共同利益，适应海洋环境的综合性、专门性之特点，并为所有国家在海洋空间的利用方面提供扩展的机会。
第三，也许最显著的是，在20多年的海洋污染中，区域海洋框架并没有抑制海洋污染。这主要是因为海洋环境是一个整体。海洋污染损害，绝大部分来自陆源。以太平洋地区为例，在太平洋小型分散的社区里，陆地环境问题与海洋问题紧密相连。南太平洋地区至今没有一个专门涉及基于陆地污染的海洋环境保护规范。
综上所述，南太平洋地区提供了一个海洋治理区域路径的典型成功案例。每个地区面临的实际情况、海洋问题不同，所以区域路径也会因地区而异。在国际社会将主要精力放在全球路径的同时，区域路径不仅会弥补全球路径的不足，还可以充分发挥本身的优势，以“具体问题，具体分析”的逻辑来治理海洋问题。
虽然区域路径在全球海洋治理中扮演着极其重要的角色，但海洋治理是一个多层面的系统工程，因此单纯区域路径并不能完全解决日益复杂化的海洋问题，应多层面路径结合，在国家层面、次区域层面、区域层面及全球层面共同展开海洋治理。
（作者系聊城大学太平洋岛国研究中心研究员，此文系“南太平洋地区海洋治理及对山东的启示”专项研究阶段性成果）
来源：中国海洋报
作者：梁甲瑞
编辑：吴琼
